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土壤污染防治立法怎样“洋为中用”?

时间：2015-06-10 泉源：中国情形报

学习借鉴超等基金法履历，，，建设追责制度，，，明确修复治理经费泉源首次全领土壤污染状态视察（2005年4月~2013年12月）效果显示，，，全领土壤总的点位超标率为16.1%，，，其中稍微、轻度、中度和重度污染点位比例划分为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。。。耕地土壤点位超标率为19.4%，，，其中稍微、轻度、中度和重度污染点位比例划分为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。。。林地、草地和未使用地土壤点位超标率划分为10.0%、10.4%和11.4%。。。

中国情形报记者霍桃刘晓星

会场声音

情形�；；；；げ啃嫉烙行娜涨熬傩姓叨曰盎�。。。与会专家、学者和媒体代表听取了“从美国超等基金立法执法实践看中国情形政策的影响”课题研究效果，，，并对土壤污染防治及相关立法、制度建设等睁开讨论，，，剖析研究了超等基金法在责任设置和实践层面中爆发的诸多问题，，，以及为解决问题所做的修正和完善对制订我领土壤污染防治法的借鉴意义。。。

情形�；；；；げ吭饲寰沧芄こ淌ρ畛桑和寥牢廴痉乐伪匦杞ㄉ柩峡岬那樾卧鹑巫肪恐贫龋�，，也要建设响应的基金，，，要探索建设切合我国国情的资金解决机制。。。

情形�；；；；げ空吖嬖蛩竟嬖虼Ω贝Τだ罹苍疲好拦南喙亓⒎ㄊ导晕颐呛苁侵饕�，，在土壤污染防治行动妄想中，，，将学习和借鉴美国超等基金法的履历。。。

情形�；；；；げ啃嫉烙行闹魅渭址澹撼然鸱ǖ囊桓鱿拭魈氐憔褪恰八菁凹韧保�，，对造成土壤污染的责任方举行终身追责。。。

同时建设超等基金，，，经费泉源于海内生产石油和入口石油产品税、化学品质料税及情形税，，，上述税收所有进入超等基金的托管基金，，，然后按每年的现实需要举行拨款。。。

现在我领土壤污染形势严肃，，，而相关立法却严重缺乏。。。有关专家体现，，，所有的污染最终都会进入土壤，，，是土壤易受污染且污染日趋严重的泉源所在。。。面临土壤污染现状，，，我国现有的土壤污染恢复治理执律例则显得“左支右绌”，，，构建、完善土壤污染预防及恢复执法制度已刻禁止缓。。。

去年，，，情形�；；；；げ炕嵬泄夭糠制鸩萘恕锻寥牢廴痉乐涡卸搿罚�，，会同领土资源部宣布《全领土壤污染状态视察公报》。。。在加速推进土壤情形�；；；；ち⒎ɡ躺希�，，十二届天下人大常委会已将土壤情形�；；；；ち腥肓⒐嬖蚧谝焕嘞钅�。。。

今年5月，，，首部土壤污染防治地方规则《湖北省土壤污染防治条例（草案）》进入审议，，，湖北省将率先开展试点，，，为已完成并列入天下人大2017年立法妄想的国家《土壤污染防治法（起底稿）》投石探路。。。

有没有专门的执律例则对土壤污染举行约束？？

综观我国现行执律例则，，，有关土壤污染方面的立法较量薄弱，，，并没有专门的执律例则对土壤污染举行规范，，，涉及这一领域的划定散见于多部执律例章中，，，主要有《情形�；；；；しā贰ⅰ锻恋刂卫矸ā贰ⅰ杜┮捣ā贰ⅰ痘九┨锉；；；；ぬ趵贰ⅰ锻寥狼樾沃柿勘曜肌泛汀锻恋馗纯鸦ā返�。。。

2014年新修订的《情形�；；；；しā吩�32条、33条、42条和50条划分对土壤的视察监测、评估和修复制度、农业污染源治理与监测、工业污染源治理与监测、土壤治理资金预算等问题举行了划定。。。别的，，，新环保法中有关制订情形质量标准、污染物排放标准、情形监测制度、情形影响评价修正等划定，，，也与我领土壤污染治理有着亲近联系，，，配合组成了我国有关土壤污染治理的执法系统与框架。。。

《土地治理法》制订的目的是为了增强土地治理，，，维护土地的社会主义公有制，，，�；；；；ぁ⒖⑼恋刈试矗�，，合理使用土地，，，切实�；；；；じ�。。。关于防治土壤污染，，，做了较量原则性的划定，，，即在35条划定各级人民政府应当接纳步伐，，，维护排灌工程设施，，，改良土壤，，，提高地力，，，避免土地荒原化、盐渍化、水土流失和污染土地。。。

《农业法》中与土壤污染有关的条款是第58条，，，主要划定农业用地应合理使用化肥、农药、农用薄膜，，，增添使用有机肥料，，，接纳先进手艺，，，�；；；；ず吞岣叩亓Γ�，，避免农用地的污染、破损和地力衰退。。。

《基本农田�；；；；ぬ趵吩�19条、22条、23条、25条和26条划分针对合理施用化肥和农药、基本农田地力与施肥效益恒久定位监测网点的设立、基本农田情形污染事故等问题举行了划定。。。

《土壤情形质量标准》是为了贯彻《情形�；；；；しā罚�，，避免土壤污染，，，�；；；；ど樾危�，，包管农林生产，，，维护人体康健而制订的标准。。。它划定了土壤情形质量分类和标准分级，，，以及土壤监测的采样要领和剖析要领。。�？？梢运怠锻寥狼樾沃柿勘曜肌肥蔷哂兄捶ㄐ宰拥氖忠展娣叮�，，是土壤污染防治执法系统中特殊的、不可缺氨赡组成部分。。。

别的，，，尚有些立法或规章与土壤污染治理有一定的关联，，，如《清洁生产增进法》、《都会生涯垃圾治理步伐》、《固体废物污染情形防治法》、《农药限制使用治理划定》、《关于切实做好企业搬家历程中情形污染防治事情的通知》等，，，关于固体废物处置惩罚、土壤检测、土壤视察与修复计划等问题举行了简要划定。。。

地方性立法与制度中也有对土壤�；；；；ず椭卫淼囊恍┗�。。。如《四川省长江水源修养�；；；；ぬ趵贰ⅰ栋不帐∨┮瞪樾伪；；；；ぬ趵贰ⅰ渡虾Ｊ星樾伪；；；；ぬ趵贰ⅰ墩憬」烫宸衔镂廴厩樾畏乐翁趵贰ⅰ渡蜓羰形廴驹暗厍樾沃卫砑靶薷粗卫聿椒ァ返�。。。

涉及土壤污染防治的现行法有哪些问题和缺失？？

我国涉及土壤污染防治的相关执法条款疏散，，，缺乏系统性，，，大大都划定过于原则，，，缺乏可操作性。。。

新修订的《情形�；；；；しā返�32条划定，，，国家增强对土壤的�；；；；ぃ�，，建设和完善响应修复制度。。�？？墒枪赜谛薷粗贫鹊脑鹑沃魈濉⑿薷捶椒ㄓ氡曜肌⒉淮锉曜嫉闹捶ㄐЧ任侍馊悦挥星逦幕�。。。第50条划定，，，各级人民政府应当在财务预算中安排资金，，，支持农村饮用水水源地�；；；；ぁ⑸奈鬯推渌牌锎χ贸头！⑼寥牢廴痉乐魏团┐骞た笪廴局卫淼惹樾伪；；；；な虑�。。。可是关于预算资金的泉源、分派和权力的设置，，，以及资金缺乏时怎样举行修复治理等一系列问题也没有涉及。。。

而《土地治理法》重在对耕地的面积而不是质量举行�；；；；ぃ�，，修订后的《土地治理法》仍没有对土壤污染防治做出新的划定。。。农业部制订的《基本农田�；；；；ぬ趵匪淙徊僮餍越锨浚�，，却只着重于对土壤的分级定档、肥力监测，，，也无法对土壤污染举行有针对性的防治。。。

新修订的《农业法》中，，，虽然专门设立“农业资源与农业情形�；；；；ぁ币徽拢�，，并在第58条、65条涉及了化肥、农药的施用，，，但与《清洁生产增进法》的原则性划定类似，，，现实作用十分有限。。。

较量有针对性的《土壤情形质量标准》也保存土壤情形监测内容较少的问题。。。南京土壤研究所研究员骆永明体现，，，这部标准无论在土壤多样性和区域差别性方面，，，照旧在土地使用方法多样性和污染物多种性方面都保存较多的空缺，，，亟须修订和完善。。。

专家评价称，，，现行法对土壤污染防治的调控是原则性的、零星的、不周全的，，，无法完全知足土壤污染防治的详细需求。。。因而，，，构建与完善我国的土壤污染防治执法系统势在必行。。。

污染者不明、无力肩负责任时，，，怎样确定责任方？？

美国的超等基金法确立了4项基本的执法制度，，，包括信息网络和剖析制度、将实验反应行动的权力普遍授予联邦政府的制度、创设超等基金以提供治理修复资金的制度和以污染者付费原则为基础的连带的溯及既往的严酷责任制度。。。

对土壤污染的治理，，，我国实验“污染者肩负”原则，，，这种划定看似合理，，，但在泛起污染者不明、无力或不肯肩负责任等问题时，，，着实效也将大打折扣。。。实践中泛起过许多污染者之间相互推诿的案例，，，一块受污染的土地可能已几经易手，，，事实是一个污染者造成的，，，照旧多个污染者配合造成的实难判断，，，对受污染的土地若继续实验“谁污染谁治理”的目的，，，势必会影响受污染土地的实时治理，，，也增添了政府及相关部分视察、监测的事情量。。。

历史遗留的污染问题由谁来埋单？？贾峰体现：“现在海内主要有两种差别意见。。。一种看法以为，，，应在坚持法不溯及既往的条件下，，，由政府对其治理；；；；另一种看法以为，，，完全由政府治理财务压力过大，，，放弃对污染者的追究也不对理。。。若污染者不肩负消除污染或情形修复的责任而由政府兜底的话，，，等同于公众来埋单，，，那显然是有失公允的。。。”

对此，，，美国超等基金规则定了为整理污染付费的责任人，，，称为“潜在责任人”。。。包括污染设施的目今所有者或谋划者；；；；处置惩罚、谋划危险物质设施的原来所有者或谋划者；；；；危险物质的运输者。。。其中污染设施包括“衡宇、制作物、地产、危险物质填埋场。。。”换言之，，，“潜在责任人”可能包括已往与现在的园地所有者、放弃物的爆发者，，，以及原先将有毒物质移转到这个园地的机构。。。

“更主要的是，，，超等基金法突破了执法界、学术界、司法界多年稳固的原则：法不溯及既往。。。”贾峰体现，，，凭证超等基金法，，，许多污染行为纵然其时是正当的，，，也应依法肩负污染物整理或情形修复的执法责任；；；；责任人之间是无限连带的，，，可以只针对其中一个或几个实力雄厚的潜在责任人提起追偿诉讼。。。

执法划定责任人肩负责任不以过错为要件，，，除因不可抗力、战争、第三人行为等法定免责事由之外，，，均应肩负责任。。。“潜在责任者”之间为连带责任，，，这就从基础上解决了污染者之间相互推诿的问题，，，最大限度地包管受污染土地的实时修复。。。

可是美国这种严苛的立法也爆发了一些误差，，，导致被污染土地在被业主遗弃后，，，没有人愿意冒险去购置这些污染的地块，，，并对其举行勘探和清洁，，，担心应付日后随时可能引起的情形侵权索赔。。。而政府为开发使用这些地块而给予开发使用者的税收优惠或津贴关于大大都企业来说得不偿失，，，这就严重阻碍了这些土地的治理、开发、再使用，，，久而久之这些土壤的污染愈演愈烈，，，成了真正的“棕色地块”。。。

为增进反应行动快速有用地举行，，，相较于美国其他情形执法，，，超等基金法付与行政机关更为强有力的权力，，，也建设了响应的权力制衡机制。。。

我国情形治理正处于深刻厘革时期，，，在采访中，，，业内专家体现，，，制订我国的土壤污染防治法时，，，既要充分借鉴美国超等基金法情形责任制度的演变历程和履历教训，，，又要凭证我国现真相形，，，好比土地国家所有、谋划人混杂（合资、独资）、土地稀缺等国情加以调解，，，阻止造成“有法难依”的时势。。。

事前预防与事后治理怎样兼顾？？

土壤污染治理是重大的、专业性极强的系统工程，，，因此土壤污染治理执法系统的构建涉及了治理权力主体、责任主体、治理标准、治理妄想、监测与危害评估、污染土壤分类与品级、治理资金等多个方面。。。

《土壤污染防治法（专家组草案）》立法组组长、武汉大学情形法研究所所长王树义诠释说，，，广义的“土壤治理”包括预防与土壤污染后的修复治理两个方面，，，即事前预防与事后治理。。。凭证我国立法的以往模式，，，通常是将预防与治理两个方面都同时划定于一部执法中，，，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等。。。

“最初专家组的思绪是只思量解决已经受到污染的土壤治理问题，，，由于土壤污染太严重了。。。好比我国台湾地区就叫《地下水和土壤污染整治法》，，，这个法把整治的主体、手艺接纳、效果验收都划定得很明确。。。厥后我们发明，，，妄想、视察、监测都是预防的运动。。。因此，，，得出了‘防治兼顾，，，以治为主’的总则。。。”他说。。。

也有专家提出差别看法，，，西南政法大学的一位教授在接受记者采访时体现，，，相较于大气与水污染而言，，，土壤污染更具综合性与重大性，，，并且在治理工具与手段方面差别很大，，，将之划定于一部法中很可能会导致条文的繁复与杂乱，，，降低立法质量与效果。。。因此，，，他倾向于治理与预防划分立法。。。

土壤污染可能是由于废水、废气、固体放弃物或其他有毒物质的不当排放与处置惩罚造成的，，，每一类污染物的性子与特点相差甚大，，，其所涉及的预防与治理方法也相去甚远，，，将其融于一部执法中，，，势必会加剧条文的重大与重复。。。若是为战胜这一缺陷而接纳高度笼统与归纳综合化的语言来抵达立法的精练与清晰，，，又会因归纳综合性太强而导致操作性不强，，，在现实运用中仍需参照单行法才华实验的误差，，，大大降低了执法的适用性。。。

土壤污染事前预防与事后治理的工具与手段差别显着。。。事前预防的工具是土壤污染源，，，包括点污染源与面污染源。。。因此有关事前预防的立法主要在于控制与削减污染源的排放和走漏，，，其中包括通过对大气、水等情形要素的�；；；；な迪侄酝寥赖谋；；；；�。。。

土壤污染事后治理的立法工具是对有可能爆发土壤污染的区域举行管制，，，并综合视察与监测等方法减轻已污染土壤对人体和其他情形要素的损害，，，对其举行治理与改良。。。

二者之间的差别很大，，，如若划定于一部执法中，，，很难切合立法系统化、科学化的要求。。。

参考其他国家对土壤污染防治方面的立法，，，也可以看失事前预防和事后治理划分立法的趋势。。。

如日本，，，其土壤污染防治方面的立法包括两部分，，，其中《大气污染防治法》、《水质污浊避免法》、《放弃物处置惩罚法》等组成了土壤污染预防方面的立法系统；；；；而《土壤污染对策法》则是土壤污染恢复治理方面的主要立法。。。英国《情形�；；；；しā分械诙糠帧拔廴镜耐恋睾头牌目笊健庇朊拦摹冻然鸱ā肪鲆酝寥牢廴镜氖潞笾卫砦康�。。。

他山之石

谁来为土壤污染埋单？？

美国超等基金规则定，，，在土壤污染被发明和危险废物被处置惩罚后，，，美国情形署最先查找“潜在责任方”。。。一旦确认了“潜在责任方”，，，则可能要求其肩负所有治理修复用度。。。若是“潜在责任方”不予相助，，，政府既可通过诉诸执法，，，强制要求其修复，，，也可以使用超等基金开展修复。。。

凭证划定，，，园地所在州应分担联邦政府的修复本钱，，，即州政府必需肩负至少10%的治理修复用度，，，并且认真园地的运营和维护。。。

当污染责任方无法被识别或无力支付治理修复用度时，，，美国情形署使用信托基金即超等基金中的钱治理修复污染最严重的土壤。。。也就是说由超等基金先行垫付土壤污染修复治理用度，，，然后通过诉讼等方法向最终责任方追索。。。

据相识，，，超等基金的主要泉源包括质料税、情形税、财务拨款经费以及对责任的追偿用度和�？？畹�。。。凭证美国政府绩效办公室的报告，，，阻止2007财务年度，，，超等基金总计融资423亿美元，，，加上责任人自动修复污染土地破费的225亿美元，，，总金额抵达648亿美元。。。
别的，，，联邦和州政府启动“棕色地块”再开发妄想、州自愿治理妄想等项目，，，推动私人资源加入较轻污染园地的修复治理和再使用。。。各经费泉源为超等基金法的实验及相关修复治理妄想提供了资金包管。。。

在我国，，，虽然许多历史污染都是由于企业、工厂对土壤污染的忽视造成的，，，可是却很难照搬美国超等基金法，，，将极重的治理责任直接加在经济实力并不稳固的海内企业身上。。。

对此，，，情形�；；；；げ啃嫉烙行闹魅渭址逡晕�，，开展土壤污染治理必需建设类似美国超等基金的“污染园地修复基金”。。。而它的功效应该逾越超等基金，，，为那些经济实力缺乏的企业暂时分担部分修复用度，，，使其逐步偿付应该肩负的治理用度，，，从而指导其将情形危害作为影响企业生长的要害因素，，，纳入未来治理和决议的思量领域中。。。关于那些找不到责任主体或责任主体不肯接纳任何步伐的，，，“污染园地修复基金”也可以阻止因漫长的诉讼或者寻找责任方的历程而延误土壤修复事情的开展。。。

毫无疑问，，，建设“污染园地修复基金”是开展我领土壤污染防治的有用步伐。。。

从超等基金的种种融资方法所占比例不难发明，，，维持基金的运营很洪流平上依赖于情形税收或者国家拨款，，，其自身增值的空间十分有限。。。而在美国这样经济实力雄厚的蓬勃国家，，，超等基金项目实验的后期尚且泛起了资金供应大幅镌汰甚至缺乏的征象，，，那么对我国来说，，，要想恒久支持云云重大的一项情形支出生怕更是难以实现。。。

采访中，，，业内专家体现，，，我国若是要建设并维持这项情形基金，，，可以思量扩展多样化融资方法，，，如刊行绿色债券、勉励民间集资等。。。另外，，，我国应该更注重基金的自身增值，，，选择一些生长远景较好的环保工业投入资金，，，在提高环保工业科技水平的同时，，，每年还可以从工业运营的收入中获得牢靠的收益，，，从而增添基金积累。。。

正如贾峰所言：“怎样包管其长效运行下去是极其主要的。。。从美国的履历可以看出，，，完善的执法系统对超等基金项目的实验起到了决议性的作用。。。与此同时，，，可以接纳经济刺激手段增进土壤修复治理。。。”

虽然在美国超等基金法中，，，对行政治理用度的支出有较为严酷的划定，，，可是在超等基金法的实验中，，，行政治理用度仍占有很高的比例，，，并成为执法备受争议的缘故原由之一。。。专家展望，，，这也将是我国开展土壤修复治理要面临的一浩劫题。。。相比美国，，，我国行政治理系统现在仍处于一直完善的阶段，，，保存着部分分支庞杂、职能界线不明等问题。。。因此怎样提高行政治理的效率，，，降低行政治理支出，，，将资金更多用于修复治理中，，，关于我国未来的土壤污染治理至关主要。。。

同时，，，由于我国特殊的国情，，，许多企业履历了改制、合并等历程，，，这使得历史遗留问题的责任识别更为重大。。。若是要举行严酷的归责，，，可能需要破费巨额的执法本钱。。。因此怎样“快刀斩乱麻”地处置惩罚我国历史遗留的污染土地，，，降低执法本钱是又一个难题。。。

现在，，，美国超等基金法已实验30余年。。。据统计，，，自1983年～2008年，，，超等基金项目共治理有害土壤、废物1亿多立方米，，，治理垃圾渗滤液、地下水、地表水约12.9亿立方米，，，为数万人提供了清洁的饮用水水源。。。阻止2014年6月，，，1158块园地已完成修复工程，，，占累计列入国家优先治理名录园地的68.1%。。。

贾峰体现，，，美国超等基金法的实验还爆发了诸多不可量化的效益，，，例如镌汰土地资源闲置和铺张、推动情形�；；；；さ墓诩尤牒托畔⒐妗⒈苊馕Ｏ辗衔锊皇芸刂剖头拧⑻岣哒牍诘挠狈从δ芰Φ�。。。超等基金法还催生并生长了情形污染责任包管等一系列新型情形治理工具，，，对美国的情形治理立异起到了起劲增进作用。。。“别的，，，超等基金法最为显著的一个不可量化的效益在于其对企业的重大威慑作用，，，促使企业迫于执法威严而重视环保，，，使诸多污染问题在源头得以预防。。。”

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